Un “green supporting factor” fragiliserait les banques et n’aurait qu’un faible impact sur le financement de la lutte contre le réchauffement climatique

Date de publication: 2 février 2018

Dans son rapport final publié la semaine passée, le groupe d'expert sur la finance durable de l'Union Européenne (HLEG) s'interroge sur les conditions de mise en place d'un facteur de réfaction applicable aux exigences de capital prudentiel associées aux expositions sur les actifs favorisant la transition énergétique, ou encore "green supporting factor". Chez Finance Watch, nous nous interrogeons sur la pertinence d'une telle mesure, qui peut trop facilement devenir une faveur pour les banques et un risque pour leur stabilité. Selon nous, pour "verdir" l'offre de crédit, la Commission Européenne devrait plutôt étudier d'autres outils, alors qu'elle prépare son plan d'action Finance Durable pour les semaines à venir.

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L’idée de réduire les exigences de capital prudentiel des banques pour les prêts aux projets verts est intéressante, notamment parce qu’elle ouvre un débat trop longtemps ignoré/tabou ? sur le rôle que jouent les banques en matière d’allocation du crédit. Pour autant, le mécanisme du “green supporting factor” en fait un pas dans la mauvaise direction : un tel dispositif n’aurait qu’un impact mineur sur l’environnement, mais contribuerait à rendre le système bancaire plus fragile.  

Le “green supporting factor” consiste à réduire les exigences de capital prudentiel des banques pour leurs crédits verts en appliquant une réduction aux facteurs de pondération des risques qui leur sont appliqués. Les banques pourraient donc financer ces crédits avec une couverture plus faible en fonds propres prudentiels. Ce qui signifie un effet de levier plus important sur leur bilan, lequel a été lune des causes principales de la crise financière mondiale.

Dans un discours en décembre dernier, le Commissaire Européen Valdis Dombrovskis a évoqué la mise en place du « green supporting factor » en le présentant comme une manière d’encourager le crédit aux activités vertes. Dans son rapport final, le groupe d’expert sur la finance durable (HLEG) a adopté une position prudente, en s’interrogeant sur les conditions pour atteindre cet objectif sans rejeter ni promouvoir l’idée.

D’autres ont rejeté très clairement l’idée d’un Green Supporting Factor : le think tank bruxellois Bruegel l’a qualifiée d’”irresponsable”, tandis que selon l’Institut LSE Grantham, elle pourrait même “ternir la réputation de la finance durable”. Si comme eux, nous n’aimons pas l’idée du green supporting factor, nous apprécions l’orientation générale qui est prise.

Avec du recul, il faut saluer le Commissaire pour avoir attiré l’attention sur la nécessité de davantage de supervision publique sur la manière dont les banques allouent le crédit. Des décisions qui sont justifiées du point de vue des banques au niveau de chaque crédit considéré individuellement peuvent créer des déséquilibres importants au niveau agrégé, et causer des problèmes graves comme des bulles immobilières ou un déficit de financement de la transition. C’est un domaine peu ouvert à l’action du législateur, et la proposition de Dombrovskis ouvre la voie à une discussion qu’il faut avoir sur l’orientation du crédit.

Ainsi le commissaire a mis en cause la croyance de nature quasi religieuse chez de nombreux banquiers, chercheurs et régulateurs, selon laquelle les facteurs de pondération seraient « purs et exacts ». La régulation prudentielle n’a pas permis de protéger les contribuables lors de la dernière crise. Quelle que soit leur pureté et leur niveau d’exactitude, les pondérations en risque découragent la prise de risque utile, et sont impuissants à protéger des risques qui ne sont pas prévus. Les investisseurs les plus avisés n’ont eu que faire des ratios de solvabilité prudentielle des banques lorsque la crise battait son plein en 2008. Le simple ratio de levier s’est avéré être un bien meilleur indicateur du risque de faillite d’une banque, et il l’est toujours. Les facteurs de pondération en risque pourraient-ils être mis à meilleur usage, comme l’orientation du crédit vers les actifs verts ? C’est une idée provocatrice.

Quoi qu’il en soit, un facteur de réfaction sur les pondérations en risque n’est pas la bonne manière d’encourager le crédit vert. La recherche suggère qu’il faudrait des ajustements très significatifs sur les pondérations pour avoir un impact réel sur le crédit effectivement alloué. Dans les cas où ils ont été expérimentés, des facteurs de réfactions de 25% sur certaines catégories d’actifs, dans les deux sens, n’ont eu que peu ou pas d’effet sur le crédit, y compris dans le cas de l’expérimentation dans l’Union Européenne d’un facteur de réfaction pour encourager le crédit aux PME[1]. Des augmentations des pondérations en risque de 50% à 150% ont été plus efficaces pour réduire l’octroi de certains types de crédit, ce qui laisse supposer que ce sont des réfactions de cet ordre qui seraient nécessaires pour encourager le crédit vert[2].

Mais serait-il vraiment raisonnable de réduire de moitié les exigences de capital prudentiel pour les crédits verts ? Si cette mesure était appliquée à des crédits immobiliers résidentiels qui bénéficient déjà de pondérations modérées, les banques pourraient créer d’importantes quantités de crédit avec très peu de capital en face. Ce pourrait être une autoroute vers une prochaine crise.

Les banques européennes ont plaidé en faveur d’un Green Supporting Factor. Le facteur de réfaction pour les PME leur a permis de réduire leurs fonds propres prudentiels de quelques 12 milliards d’euros[3]. C’est peu à l’échelle de l’ensemble du secteur, mais pour certaines banques, chaque point de base de levier supplémentaire est un bonus (parfois même au sens propre).

Ce qui précède montre qu’un Green Supporting Factor devrait être significatif pour avoir un réel impact. Et dans ce cas, il permettrait aux banques d’accroître leur endettement, ce qui nuirait à la stabilité financière. Le mécanisme du GSF met donc en porte à faux deux objectifs légitimes dans le souci de l’intérêt général – davantage de finance verte, et des banques plus sûres.  

Mais cette contradiction peut être facilement surmontée, avec d’autres instruments. On peut encourager la finance verte sans fragiliser les banques. L’une des manières de le faire est d’augmenter les pondérations en risque pour les actifs carbonés, ce qui renforcerait la solidité des banques et découragerait le prêt aux activités carbonées. Pour l’ensemble de la société, sinon pour les banques, un facteur de pénalisation sur le brun est gagnant-gagnant. L’idée a été évoquée par le Directeur Général de la DG Fisma, Olivier Guersent, dans un discours au think tank Bruegel l’année dernière, et a rencontré un fort soutien, y compris de la part de banques pionnières, comme Triodos.

En plus d’un facteur de pénalisation pour le brun, la Commission pourrait envisager des plafonds ou des quotas sur les crédits bruns, des taxes ou prix du carbone, des soutiens à la liquidité et des garanties pour les crédits verts, et des subventions aux emprunteurs de la transition, pour ne citer que quelques exemples. La palette des instruments possibles est très vaste.

Quand au Green supporting factor, sa vertu est de soulever la question pertinente de la direction du crédit, qui mérite d’être ouverte. Mais il est sans doute temps de rejeter la proposition telle quelle est et de concentrer l’effort sur des choix plus sûrs, et plus gagnants-gagnants pour l’ensemble de la société.

 

L’idée de réduire les exigences de capital prudentiel des banques pour les prêts aux projets verts est intéressante, notamment parce qu’elle ouvre un débat trop longtemps ignoré sur le rôle que jouent les banques en matière d’allocation du crédit. Pour autant, le mécanisme du “green supporting factor” en fait un pas dans la mauvaise direction : un tel dispositif n’aurait qu’un impact mineur sur l’environnement, mais contribuerait à rendre le système bancaire plus fragile.  

Le “green supporting factor” consiste à réduire les exigences de capital prudentiel des banques pour leurs crédits verts en appliquant une réduction aux facteurs de pondération des risques qui leur sont appliqués. Les banques pourraient donc financer ces crédits avec une couverture plus faible en fonds propres prudentiels. Ce qui signifie un effet de levier plus important sur leur bilan, lequel a été lune des causes principales de la crise financière mondiale.

Dans un discours en décembre dernier, le Commissaire Européen Valdis Dombrovskis a évoqué la mise en place du « green supporting factor » en le présentant comme une manière d’encourager le crédit aux activités vertes. Dans son rapport final, le groupe d’expert sur la finance durable (HLEG) a adopté une position prudente, en s’interrogeant sur les conditions pour atteindre cet objectif sans rejeter ni promouvoir l’idée.

D’autres ont rejeté très clairement l’idée d’un Green Supporting Factor : le think tank bruxellois Bruegel l’a qualifiée d’”irresponsable”, tandis que selon l’Institut LSE Grantham, elle pourrait même “ternir la réputation de la finance durable”. Si comme eux, nous n’aimons pas l’idée du green supporting factor, nous apprécions l’orientation générale qui est prise.

Avec du recul, il faut saluer le Commissaire pour avoir attiré l’attention sur la nécessité de davantage de supervision publique sur la manière dont les banques allouent le crédit. Des décisions qui sont justifiées du point de vue des banques au niveau de chaque crédit considéré individuellement peuvent créer des déséquilibres importants au niveau agrégé, et causer des problèmes graves comme des bulles immobilières ou un déficit de financement de la transition. C’est un domaine peu ouvert à l’action du législateur, et la proposition de Dombrovskis ouvre la voie à une discussion qu’il faut avoir sur l’orientation du crédit.

Ainsi le commissaire a mis en cause[M1]  la croyance de nature quasi religieuse chez de nombreux banquiers, chercheurs et régulateurs, selon laquelle les facteurs de pondération seraient « purs et exacts ». La régulation prudentielle n’a pas permis de protéger les contribuables lors de la dernière crise. Quelle que soit leur pureté et leur niveau d’exactitude, les pondérations en risque découragent la prise de risque utile, et sont impuissants à protéger des risques qui ne sont pas prévus. Les investisseurs les plus avisés n’ont eu que faire des ratios de solvabilité prudentielle des banques lorsque la crise battait son plein en 2008. Le simple ratio de levier s’est avéré être un bien meilleur indicateur du risque de faillite d’une banque, et il l’est toujours. Les facteurs de pondération en risque pourraient-ils être mis à meilleur usage, comme l’orientation du crédit vers les actifs verts ? C’est une idée provocatrice.

Quoi qu’il en soit, un facteur de réfaction sur les pondérations en risque n’est pas la bonne manière d’encourager le crédit vert. La recherche suggère qu’il faudrait des ajustements très significatifs sur les pondérations pour avoir un impact réel sur le crédit effectivement alloué. Dans les cas où ils ont été expérimentés, des facteurs de réfactions de 25% sur certaines catégories d’actifs, dans les deux sens, n’ont eu que peu ou pas d’effet sur le crédit, y compris dans le cas de l’expérimentation dans l’Union Européenne d’un facteur de réfaction pour encourager le crédit aux PME[1]. Des augmentations des pondérations en risque de 50% à 150% ont été plus efficaces pour réduire l’octroi de certains types de crédit, ce qui laisse supposer que ce sont des réfactions de cet ordre qui seraient nécessaires pour encourager le crédit vert[2].

Mais serait-il vraiment raisonnable de réduire de moitié les exigences de capital prudentiel pour les crédits verts ? Si cette mesure était appliquée à des crédits immobiliers résidentiels qui bénéficient déjà de pondérations modérées, les banques pourraient créer d’importantes quantités de crédit avec très peu de capital en face. Ce pourrait être une autoroute vers une prochaine crise.

Les banques européennes ont plaidé en faveur d’un Green Supporting Factor. Le facteur de réfaction pour les PME leur a permis de réduire leurs fonds propres prudentiels de quelques 12 milliards d’euros[3]. C’est peu à l’échelle de l’ensemble du secteur, mais pour certaines banques, chaque point de base de levier supplémentaire est un bonus (parfois même au sens propre).

Ce qui précède montre qu’un Green Supporting Factor devrait être significatif pour avoir un réel impact. Et dans ce cas, il permettrait aux banques d’accroître leur endettement, ce qui nuirait à la stabilité financière. Le mécanisme du GSF met donc en porte à faux deux objectifs légitimes dans le souci de l’intérêt général – davantage de finance verte, et des banques plus sûres.  

Mais cette contradiction peut être facilement surmontée, avec d’autres instruments. On peut encourager la finance verte sans fragiliser les banques. L’une des manières de le faire est d’augmenter les pondérations en risque pour les actifs carbonés, ce qui renforcerait la solidité des banques et découragerait le prêt aux activités carbonées. Pour l’ensemble de la société, sinon pour les banques, un facteur de pénalisation sur le brun est gagnant-gagnant. L’idée a été évoquée par le Directeur Général de la DG Fisma, Olivier Guersent, dans un discours au think tank Bruegel l’année dernière, et a rencontré un fort soutien, y compris de la part de banques pionnières, comme Triodos.

En plus d’un facteur de pénalisation pour le brun, la Commission pourrait envisager des plafonds ou des quotas sur les crédits bruns, des taxes ou prix du carbone, des soutiens à la liquidité et des garanties pour les crédits verts, et des subventions aux emprunteurs de la transition, pour ne citer que quelques exemples. La palette des instruments possibles est très vaste.

Quand au Green supporting factor, sa vertu est de soulever la question pertinente de la direction du crédit, qui mérite d’être ouverte. Mais il est sans doute temps de rejeter la proposition telle quelle est et de concentrer l’effort sur des choix plus sûrs, et plus gagnants-gagnants pour l’ensemble de la société.



[1] https://www.eba.europa.eu/documents/10180/1359456/EBA-Op-2016-04++Report+on+SMEs+and+SME+supporting+factor.pdf

[2] https://www.bankofengland.co.uk/-/media/boe/files/statement/2014/the-financial-policy-committees-powers-to-supplement-capital-requirements-january-2014

[3] EBA Ibid


 [M1]Je pense qu’il a osé sans le savoir donc j’allège un peu

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